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Agence Judiciaire du Rayaume (AJR) : Nouvelle stratégie de gestion du contentieux de l'Etat

AJR : Nouvelle stratégie de gestion du contentieux de l'Etat ...

L’Agence Judiciaire du Royaume (AJR) est une institution souvent loin des projecteurs médiatiques mais qui accomplit une mission colossale : défendre les intérêts de l’Etat et des autres entités publiques dans leurs litiges aves les tiers et leur assurer à cet effet, le conseil utile pour la protection de leurs intérêts. Nous recueillons les propos de Mr Mohamed Kasri l’Agent Judiciaire du Royaume qui nous livre la nouvelle stratégie de gestion du contentieux de l’Etat
L’Agence Judiciaire du Royaume(A.J.R) défend les intérêts de l’Etat devant les juridictions nationales et internationales, mais elle reste méconnue de certains acteurs, pouvez-vous fournir plus d’information sur son rôle et ses missions ?
L’Agence Judiciaire du Royaume (A.J.R) est créée en 1928. Ses fonctions ont été réorganisées par le Dahir du 02 mars 1953, actuellement en vigueur. Selon ce texte, elle est chargée de défendre les intérêts de l’Etat et de ses démembrements, demandeurs soient-ils ou défendeurs, dans toutes les affaires étrangères aux impôts et aux domaines.
Aussi, l’article 1er dudit Dahir a prescrit son appel en cause sous peine d’irrecevabilité de la requête, Les mêmes dispositions ont été reprises par l’article 514 du code de la procédure civile.
L’A.J.R est chargée de représenter l’Etat devant toutes les instances judiciaires civiles, pénales, administratives et commerciales. Cette mission de défense trouve son fondement juridique dans plusieurs textes (articles 34 et 354 du code de la procédure civile, 529 du code de la procédure pénale, 33 de la loi organisant l’exercice de la profession d’avocat, 10 de la loi instituant les tribunaux administratifs et le code des douanes et impôts indirects).
 Son champ d’action couvre ainsi tous les domaines d’activités des administrations, entre autre, les recours en annulation contre les décisions administratives, la responsabilité contractuelle des personnes morales de droit public, la récupération des débours de l’état, la défense des fonctionnaires, la récupération des fonds détournés, etc.
En sus de son rôle d’avocat, l’AJR exerce d’autres missions à caractère extra-judiciaire. Il s’agit particulièrement  des activités de prévention visant à limiter la survenance des litiges et maitriser les coûts qu’ils génèrent.
Pourquoi ce rattachement au Ministre de l’économie et des finances (MEF)?
Le Dahir instituant l’Agence Judiciaire du Royaume a fixé ses missions en deux volets, la défense des intérêts de l’Etat et la poursuite du recouvrement forcé de ses créances et de celles des Etablissements publics étrangers aux impôts et aux domaines, ce qui explique son rattachement historique au Ministre de l’économie et des finances. Cette dernière attribution a été transférée par la suite à la Trésorerie générale du royaume (TGR) en1970.  Cette dépendance se justifie également par sa mission de veilleur sur les deniers publics, conformément à l’article 514 du code de la procédure civile.
En effet, toute action intentée en justice contre l’Etat dans le cadre des recours en annulation, des recours de pleine juridiction, ou des actions devant les juridictions civiles portant sur le patrimoine foncier ou forestier de l’Etat, vise à engager la responsabilité de l’Etat et ouvre la voie, en définitif, à une indemnisation éventuelle qui sera prise en charge par le budget de l’Etat, géré par MEF. Ainsi en défendant les intérêts financiers de l’Etat ou en accompagnant les administrations dans leur stratégie de défense, l’AJR exerce un contrôle au niveau de la procédure judiciaire pour s’assurer que les intérêts du trésor public ont été bien défendus, et ce à l’instar de celui effectué par la TGR sur les dépenses publiques, et par la Direction des établissements publics et de la privatisation (DEPP) sur les fonds des Entreprises et établissements publics (EEP).
Comment concevez-vous l’évolution de la mission de l’A.J.R à la lumière de la constitution de 2011 ?
La constitution de 2011 est venue renforcer la volonté du pays à consolider l’Etat de droit. Plusieurs notions y ont été mises en exergue, je cite à titre d’exemple la notion de l’erreur judiciaire (article 122) qui consacre la responsabilité de l’Etat et la réparation des dommages. En effet, la mise en place de mécanismes de réparation de l’erreur judiciaire ne peut que consolider la protection des droits, des libertés et de la dignité des citoyens. Tous les acteurs intervenant dans le processus judiciaire sont donc appelés à agir avec plus de rigueur et de responsabilité.
En outre, d’autres réformes vont, certes, avoir des conséquences sur la charge du travail au sein de l’AJR, à savoir, le droit de soulever l’exception de l’inconstitutionnalité d’une loi au cours d’un procès et le droit de recours contre tout acte de nature règlementaire ou individuelle pris par une autorité administrative.
Ceci ne peut donc qu’augmenter le nombre d’actions intentées à l’encontre de l’Etat et ses démembrements et de surcroît, une présence de plus en plus accrue de l’AJR devant tous les tribunaux du Royaume.
Les missions qui incombent à l’institution doivent donc se développer davantage, l’AJR est appelée à renforcer son rôle de prévention et particulièrement le conseil juridique auprès des administrations afin d’être à la hauteur de ces exigences et accompagner le développement de nouveaux types de contentieux qui ne cessent d’apparaitre.
Comment arrivez-vous à gérer le contentieux de toutes les administrations dans partout au Maroc, sachant que vous ne disposez pas de représentations régionales ?
Effectivement, l’AJR est une direction du MEF qui compte 167 personnes dont 93 chargés de la gestion du contentieux.
De plus et comme vous l’avez bien signalé, l’AJR ne dispose pas de services extérieurs ce qui montre le manque de moyens suffisants pour intervenir dans l’ensemble des tribunaux du Royaume et accomplir toutes les formalités nécessaires.
Pour dépasser ces contraintes temporelles et géographiques, l’AJR fait appel aux services des avocats pour assurer le relais devant les juridictions les plus éloignées. D’autant plus qu’on a fait le choix de renforcer le rôle des TIC dans le traitement de contentieux et la gestion des échanges entre l’AJR et ses partenaires.
Quel est le rôle de l’A.J.R dans l’instauration d’une gouvernance juridique?
L’AJR est un acteur majeur dans la promotion de la gouvernance juridique. En effet, sa mission n’est pas seulement de représenter et de défendre l’Etat ou ses démembrements devant les juridictions compétentes, mais surtout de maitriser le coût engendré par le contentieux. De ce fait, elle s’engage à prêter conseil aux administrations, à anticiper la survenance des litiges, en accompagnant leurs décisions administratives, et en intervenant dans la rédaction de leurs accords et leurs contrats.
En agissant ainsi, l’AJR contribue au développement de bonnes pratiques de gouvernance indispensables pour garantir un service de qualité.
La politique de gestion de contentieux de l’Etat a fait l’objet d’une évaluation en 2013 par la Cour des Comptes, pourriez-vous nous en dire plus ? sur les conclusions relatives au contentieux géré par l’AJR ?
En effet, la Cour des Comptes a procédé à une évaluation de la gestion du contentieux de l’Etat pris en charge par l’AJR. Son action a porté sur trois axes, à savoir, la prévention du contentieux, les modes alternatifs de règlement des différends et la gestion du contentieux judiciaire.
A ce propos, la Cour a pris conscience de l’importance du travail de l’AJR et de son rôle dans la préservation des deniers publics. A l’Issue de son intervention, elle a relevé des remarques et formulé des recommandations.
En matière de gestion du contentieux, la Cour a souligné la multiplicité des acteurs chargés de représenter l’Etat devant la justice et l’absence de texte obligeant les administrations à communiquer les éléments de réponse à l’AJR, ce qui entrave l’efficacité de la défense en l’absence  d’une vision cohérente et uniforme en la matière.
La Cour a signalé principalement l’absence d’un texte de loi encadrant les consultations juridiques, à noter que ce travail demande un investissement considérable en termes de temps et d’effort.
Les magistrats de la cour des comptes ont également constaté les résultats positifs réalisés par l’AJR dans plusieurs dossiers, et le recours fréquent des établissements publics à ses services.
Elle a formulé par la suite des recommandations qui plaident toutes pour la nécessité voire l’urgence d’une refonte du cadre juridique de l’institution, et la nécessité de mettre en place un statut particulier pour le personnel de l’AJR leur permettant d’assurer pleinement leur mission d’avocat de l’Etat. Chose dont nous sommes conscients et que nous défendons devant les instances compétentes.
Vous avez évoqué tout à l’heure les missions à caractère extra-judiciaire, à savoir la prévention, quelle est votre politique dans ce sens ?
Notre politique de prévention repose sur un certain nombre d’axes prioritaires, à savoir :
  • Le renforcement du recours au processus transactionnel  à travers la mise en place d’une procédure simple, précise et encadrée par un texte juridique ;
  • La préparation d’études sectorielles spécifiques pour un département ministériel permettant d’établir un diagnostic global du contentieux de l’administration concernée et de présenter des recommandations et un plan d’action pour la prévention du contentieux et du risque juridique ;
  • La préparation d’études thématiques à caractère transverse destinées aux différentes administrations et dont les recommandations seront transmises au MEF et au Chef du Gouvernement ;
  • La préparation d’études législatives sur les textes qualifiés d’ambigus ou équivoques et constituant une source importante de contentieux pour l’administration marocaine et dont la position de la justice reste stable et claire ;
  • La veille juridique à travers des publications spécialisées périodiques (une revue juridique spécialisée dans le contentieux des personnes morales de droit public, un flash infos) destinées à véhiculer et à généraliser les nouveautés dans les domaines juridiques et judiciaires ;
  • L’accompagnement des partenaires à travers un plan de formation et de renforcement des capacités. Ce plan  constitue un des outputs des études sectorielles et thématiques déjà évoquées ci-dessus. Il sera mis en place en collaboration avec l’institut des finances, au profit des partenaires et des différentes administrations ;
  • Le renforcement des échanges entre les différents acteurs du contentieux de l’Etat à travers l’organisation de colloques et journées d’étude sur des thématiques d’actualité. Ces rencontres constituent un espace d’échange et de rapprochement des positions entre les différents acteurs (administration, magistrats, avocats, chercheurs, universitaires, citoyens …) ;
  • La contribution à la sécurité juridique à travers l’émission d’avis sur les textes législatifs et réglementaires soumis à l’avis du MEF ou de l’AJR ;
  • Le renforcement de la présence de l’AJR dans les comités interministériels chargés de traiter les problématiques d’ordre juridique et judiciaire, comme par exemple la commission des marchés publics, le comité chargé de suivi de l’exécution des décisions de justice, etc.
Dans le cadre de votre stratégie de prévention du contentieux et du risque juridique, vous avez lancé une étude pour la réalisation de la cartographie des risques liés au contentieux de l’Etat, quels sont les risques majeurs que vous avez pu identifier jusqu’à présent ?
L’étude en question a permis de recenser 110 risques majeurs et 510 manifestations de risques (risques secondaires). A cet égard, je citerai  quelques risques majeurs et ayant un impact important sur le volume du contentieux, sur le budget et l’image de l’Etat, à savoir :
  • Les risques engendrés par les insuffisances constatées dans le cadre juridique actuel de l’AJR, et qui entravent considérablement la gestion efficace du contentieux de l’Etat ;
  • Les risques liés à l’absence d’une stratégie commune de gestion du contentieux de l’Etat ;
  • Les risques liés à la sécurité juridique, essentiellement à l’émergence de lacunes au niveau de certains textes juridiques constituant une source de contentieux, et qui nécessitent un amendement ;
  • Les risques liés au recours des administrations et établissements publics aux autres modalités de défense des intérêts des personnes morales de droit public devant la justice, sans aucune coordination avec l’AJR ;
  • Les risques liés à l’évolution des conventions et contrats d’investissement permettant aux investisseurs de recourir aux modes alternatifs de règlement des différends (arbitrage).
Quelle est votre vision stratégique ?
Le nombre d’actions judiciaires dirigées contre l’Etat et les autres personnes morales de droit public prises en charge par l’AJR est en constante évolution, de même, de nouvelles problématiques juridico judiciaires apparaissent.
En parallèle, l’environnement dans lequel opère l’AJR est en perpétuelle mutation comme je viens de l’évoquer ci-dessus ; les nouveautés apportées par la constitution de 2011, le renfoncement de l’Etat de droit et  l’émergence d’une nouvelle culture juridique chez le citoyen. Tout cela exige de  l’AJR une meilleure performance, l’évolution de son métier étant indissociable de celle de son environnement.
Pour accompagner ces changements et relever les défis des réformes engagées par le Royaume, l’institution a mis en place un plan d’action qui s’articule autour de trois grands projets.
Le premier concerne la révision du cadre juridique. En effet, le dahir fixant les attributions de l’AJR n’a pas été revu depuis 1953 et ce en dépit des changements qui sont survenus et qui se rapportent au paysage juridique et judiciaire. Il s’ensuit que les missions de l’institution telles que décrites dans le texte se trouvent limitées par rapport aux exigences et attentes des partenaires, c’est ce qui nous a conduit à proposer une révision dudit dahir.
Un avant-projet a été élaboré et soumis au Secrétariat Général du Gouvernement.
Le deuxième axe stratégique concerne la création de représentations régionales. De par sa mission de défense des personnes morales de droit public, l’AJR est appelée à être présente devant toutes les juridictions du Royaume pour accomplir les formalités nécessaires, ce qui justifie le besoin de disposer de services extérieurs. Cette volonté de décentralisation s’inscrit dans le cadre de la politique de la régionalisation avancée visant à assurer un service de proximité.
En dernier, l’institution multiplie ses efforts pour renforcer l’approche préventive avec toutes ses composantes notamment celle liée au conseil juridique. Sa stratégie tend également à privilégier le recours aux modes alternatifs de règlement des différends, en l’occurrence, l’arbitrage et la médiation.
Quels sont les chantiers de modernisation entrepris par votre institution ?
Pour mieux assurer ses missions et optimiser son rendement, l’AJR a adopté une approche  de gestion axée sur les résultats.
Dans ce cadre, l’AJR a inscrit dans son plan d’actions stratégiques plusieurs projets de modernisation visant à améliorer l’organisation et le fonctionnement de l’institution pour une meilleure performance, l’efficience et la qualité des services rendus par l’AJR et simplifier les procédures.
Le premier projet entrepris dans ce cadre est le projet de performance basé essentiellement sur la contractualisation (Contrat-Objectifs) et l’évaluation périodique du rendement des structures et des ressources humaines.
Le deuxième projet concerne le renforcement du rôle des TIC dans la gestion des dossiers de contentieux. En effet, le système d’Information de l’AJR (SIGILE)  permet une gestion intégrée des dossiers du contentieux. Il est à la fois un outil d’aide à la prise de décision, basé sur le travail collaboratif (workflow) et un système de gestion des connaissances dans la mesure où toutes les procédures y sont retracées.  Ce dernier a été renforcé par la plateforme Tabadoul pour l’échange électronique des documents et des données entre l’AJR et ses partenaires, ce qui permettra de fluidifier les échanges et par conséquent gagner du temps et améliorer la cadence du travail.
En parallèle, l’institution intensifie ses efforts pour s’ouvrir de plus en plus sur ses partenaires à travers plusieurs actions  de communication et de sensibilisation au niveau national et international (colloques, rencontres scientifiques, organisation de journées d’études, la formation de ses partenaires dans les domaines de contentieux…).
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