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Amélioration de la performance et de la gouvernance des EEP

Amélioration de la performance et de la gouvernance des EEP ...

1- Présents dans de nombreux secteurs d’activité, les Etablissements et Entreprises Publics (EEP) sont à l’origine d’une part importante de l’investissement public et de la création de valeur ajoutée. Quelle a été la genèse de l’évolution de ce portefeuille public et quelle est aujourd’hui son poids dans l’économie nationale ?

 

Le secteur des EEP est un acteur clé dans le processus de développement socio-économique du pays. Il se caractérise par la consistance et la diversité des entités qui le composent et constitue un véritable levier d’exécution des politiques publiques, consolidant ainsi son rôle d’acteur et d’accompagnateur des programmes structurants de l’Etat. Ce secteur porte, ainsi, des enjeux importants en termes économiques, financiers, de rentabilité, d’endettement et de relations financières avec l’Etat.

Depuis les années 90, le secteur des EEP a connu d’importantes restructurations avec des libéralisations sectorielles et le désengagement de l’Etat de nombreux secteurs clés de l’économie nationale. Ces mouvements de restructuration visaient une meilleure rationalisation de l’utilisation des deniers publics, un renforcement de la compétitivité des EEP et une optimisation des relations financières entre l’Etat et les EEP.

Le portefeuille public connaît une dynamique continue suite aux opérations de création, de cession, de transformation et de fusion ou de liquidation en relation avec les besoins de développement sectoriel, de portage des stratégies publiques et des réformes engagées.

En termes de perspectives, ce portefeuille est appelé à connaître, entre autres, l’avènement de 12 nouveaux établissements publics à travers la transformation en cours des Centres Régionaux d’Investissement (CRI) en établissements publics.

Par ailleurs, les opérations de liquidation des EEP ont connu la poursuite de la dynamique d’accélération à travers la mobilisation des partenaires concernés (actionnaires publics, liquidateurs, ministères de tutelle…) et la mise en oeuvre des actions nécessaires pour clôturer ces opérations dans les meilleurs conditions et délais possibles. Ainsi, le portefeuille public en cours de liquidation a connu, à fin 2018, la radiation de 5 filiales publiques ramenant ainsi l’effectif des EEP en liquidation à 74 entités.

 

2. Quelles sont les performances économiques et financières réalisées par ce portefeuille public ?

Les EEP affichent, en 2017, des performances globalement en amélioration. Ainsi, le chiffre d’affaires et la valeur ajoutée du secteur des EEP ont connu une hausse d’environ 8% et 7% en passant de 210 MMDH et 80 MMDH en 2016 à 227 MMDH et 85 MMDH, respectivement.

En revanche, les résultats d’exploitation des EEP ont enregistré une diminution de 9% en 2017 par rapport à 2016 et les résultats nets bénéficiaires du secteur marquent une légère hausse de 1% pour la même période avec 13,7 MMDH en 2017. Les résultats nets déficitaires, quant à eux, ont connu une évolution favorable puisqu’ils ont reculé de 2,7% passant de 2,7 MMDH en 2016 à 2,6 MMDH en 2017.

Les probabilités de clôture de l’année 2018 confirment la tendance d’amélioration du chiffre d’affaires et de la valeur ajoutée, qui sera confortée au cours de la période 2019-2021, et ce, parallèlement à la progression des résultats d’exploitation et des résultats nets.

Par ailleurs, le rôle du portefeuille public en matière d’investissement n’est plus à démontrer puisque les réalisations annuelles de l’année 2017 et 2018 dépassent les 60 MMDH, sachant qu’il est projeté d’investir près de 100 MMDH en 2019. Toutefois, le taux de réalisation des investissements des EEP affiche en 2017, une décélération de 5 points par rapport à 2016 pour se situer à environ 60%, ce qui exige une meilleure programmation et un suivi plus rapproché de l’exécution desdits investissements.

Les fonds propres des EEP ont atteint 541 MMDH en 2017, restant presque au même niveau qu’en 2016 (536 MMDH). En termes de probabilité de clôture de 2018, les fonds propres resteront quasi-stables pour afficher un montant de 547 MMDH et connaîtront une hausse continue durant la période 2019-2021 mettant, ainsi fin à la quasi-stabilité enregistrée auparavant.

Pour ce qui est du total des actifs des EEP, il s’élève à 1.433 MMDH en 2017, enregistrant une appréciation de 5% par rapport à 2016. Les prévisions de clôture de 2018 montrent une stabilité du total des actifs des EEP qui reprendront leur hausse sur la période 2019-2021.

Ces performances sont le fruit d’un long processus de réformes, de libéralisation, de démonopolisation et d’actions de rationalisation et de privatisation portées par l’ensemble des parties prenantes.

Pour renforcer et pérenniser ces performances, une nouvelle génération de réformes est nécessaire et même urgente.

 

3. Face à une nouvelle dynamique caractérisée par une refonte du modèle de développement national, quels sont les chantiers de réformes prioritaires de la DEPP ?

Nous inscrivons dans notre champ de vision le positionnement des EEP par rapport à la réflexion sur le nouveau modèle de développement que prône le Maroc.

En effet, Sa Majesté le Roi avait souligné, dans son Discours du 13 octobre 2017 devant le Parlement, l’urgence d’une refonte du modèle de développement du Maroc en vue de revoir l’ordre des priorités donné à certains chantiers économiques et à des programmes sociaux spécifiques, et ce, pour mettre ledit modèle en phase avec les évolutions que connaît notre pays et s’ouvrir de nouvelles perspectives de développement.

Dans ce sens et en application des Hautes Orientations Royales contenues dans le Discours à l’occasion du 65ème anniversaire de la Révolution du Roi et du Peuple ainsi que celles données lors du Conseil des Ministres du 10 octobre 2018, le Ministère de l’Economie et des Finances a mis en place un plan d’action axé autour de plusieurs chantiers de réformes visant, notamment, la restructuration et le redéploiement de l’activité des EEP, le développement de la complémentarité des secteurs public et privé, la refonte du dispositif de gouvernance et de contrôle des EEP, le suivi des risques des EEP et la dématérialisation et digitalisation des procédures.

Restructuration et redéploiement de l’activité des EEP

Le processus de restructuration et de redéploiement de l’activité des EEP a été lancé en vue d’assurer l’alignement de leur action sur les objectifs des stratégies sectorielles, de la refonte de leur modèle économique et le recentrage de leurs activités sur leur coeur de métier ainsi que d’une plus grande efficacité et d’une optimisation de leurs programmes d’investissement. La relation de l’Etat avec ces organismes reposera désormais sur des visions stratégiques à moyen et long terme, partagées et contractualisées sur la base d’arrangements institutionnels clairs, d’une politique d’investissement visant plus d’impact et de performance ainsi que des plans d’affaires viables et pertinents. De même, ce processus devra permettre à l’Etat, à travers son rôle d’actionnaire, d’identifier les opportunités de maximisation de la création de valeur socio-économique des projets portés par les EEP, et ce, à travers des mécanismes de veille active, basés sur des analyses approfondies des performances et des risques permettant de :

• encourager l’émergence de modèles sectoriels viables, performants et innovants à même d’assurer sur le long terme, un potentiel de croissance et de compétitivité à l’économie nationale ;

• promouvoir l’entreprenariat et favoriser la création d’emplois et l’émergence d’un tissu de PME performantes contribuant à la création de la valeur ajoutée locale et à l’exportation ;

• réduire les disparités territoriales et sociales.

Complémentarité des secteurs public et privé

L’Etat continuera à encourager la complémentarité entre les EEP et le secteur privé dont les principaux vecteurs sont le développement des Partenariats Public-Privé (PPP) et la relance du programme des privatisations sans oublier la contribution à l’amélioration du climat des affaires.

C’est dans ce cadre que s’inscrit le projet d’amendement du dispositif juridique en vigueur régissant le cadre contractuel des PPP pour, particulièrement, l’étendre aux collectivités territoriales et à leurs groupements et leurs organismes, instituer une « Commission Nationale des PPP », harmoniser les dispositions de la loi sur les PPP avec celles des textes spécifiques sectoriels, simplifier le processus de l’offre spontanée et clarifier les conditions de recours à la procédure négociée. Cet outil alternatif permet de concilier entre la nécessité de répondre dans les meilleurs délais possibles aux attentes de plus en plus croissantes en services publics performants et la limitation des ressources budgétaires disponibles en permettant de lisser les dépenses sur des périodes longues

S’agissant de la relance du programme des privatisations, il y a lieu de souligner que le degré de maturité de ce programme permet, aujourd’hui, de le poursuivre dans le cadre d’une vision plus globale de Gestion Active du Portefeuille Public (GAPP), qui s’oriente principalement vers, la cession des participations minoritaires non stratégiques et l’ouverture du capital de certaines enterprises publiques. Dans le cadre du choix des sociétés ciblées, du mode de cession et du niveau de désengagement, plusieurs facteurs sont pris en considération, notamment :

• Le caractère stratégique ou non de l’entité et son rôle dans le portage de politiques publiques ou endossant une mission de service public ;

• Le niveau de maturité du secteur d’activité et la viabilité économique et financière de l’entité ciblée ;

• Un niveau de rentabilité et un potentiel de développement qui, conjugués aux capacités financières et d’innovations pouvant être apportées par le privé, peuvent en faire une entité créatrice de richesses.

Par ailleurs, la relance du programme des privatisations a pour objectifs :

• le recentrage des Etablissements et Entreprises publics sur leurs missions de base ainsi que l’optimisation de l’intervention patrimoniale de l’Etat ;

• la restructuration du portefeuille public pour de meilleures performances économiques et financières ;

• la diversification des sources de financement des entreprises et le renforcement de leur gouvernance ;

• la dynamisation du marché des capitaux ;

• l’ouverture du capital d’entreprises publiques rentables au profit d’investisseurs privés nationaux ;

• le développement des complémentarités entre les secteurs public et privé.

A court terme, la relance du programme de privatisation a été envisagée selon deux temps :

• D’abord, l’amendement de la disposition relative à la répartition du produit de cession actuellement consacrée par la loi de finances n° 80-18 au titre de l’année 2019 qui prévoit la répartition du produit des opérations de privatisation à parts égales, entre le Fonds Hassan II pour le Développement Economique et Social et le Budget Général de l’Etat. A ce titre, ladite loi de finances prévoit la réalisation de 10 milliards de Dirhams au titre des recettes des privatisations ;

• L’amendement de la loi n° 39-89 par le projet de loi n° 91-18 qui, après avoir été adopté par la Chambre des Représentants, est en cours d’examen par la deuxième Chambre pour l’ajout de deux nouvelles entités à la liste des privatisables. Il s’agit en l’occurrence de l’Hôtel La Mamounia et de l’Energie Electrique de Tahaddart (EET). De même, ledit projet de loi n° 91-18 prévoit la suppression de 7 entités de ladite liste. Il s’agit en l’occurrence du CIH Bank, COTEF, SOCOCHARBO, SCS, BTNA ainsi que des deux unités hôtelières (Asmaa et Ibn Toumert).

A moyen et à long terme, il est prévu d’inscrire la privatisation dans une approche intégrée de gestion du portefeuille public pour des opérations de transferts opportunes et en phase avec les opportunités offertes par le marché.

En outre, des études et des analyses stratégiques sont en cours pour identifier parmi les EEP les entités pouvant enrichir le potentiel des privatisables. De même, des projets de transformation de certains Etablissements Publics en Sociétés Anonymes ont été lancés.

S’agissant des participations minoritaires ne revêtant pas un caractère stratégique, une réflexion est en cours pour juger de l’opportunité de désengagement de l’Etat desdites participations ainsi que des modalités idoines de les gérer voire de les céder.

Refonte du dispositif de gouvernance et de contrôle des EEP

Sur un autre plan et afin de renforcer la gouvernance et la transparence des EEP, nous comptons réformer le dispositif de gouvernance et de contrôle financier de l’Etat sur les EEP. Un projet de loi dans ce sens est en cours de finalisation. Nous ambitionnons d’assurer une évolution constructive de ce système de contrôle et de gouvernance,en intégrant les préoccupations majeures de maitrise des risques et d’une gouvernance efficace pour contribuer à l’amélioration des performances du secteur public.

Dans le même cadre, le Ministère lancera les travaux pour l’actualisation du Code marocain de bonnes pratiques de gouvernance de ces entités pour intégrer les évolutions récentes en matière institutionnelle et les nouveautés observées au niveau international en matière de gouvernance.

Suivi des risques des EEP

Le Ministère a lancé un chantier visant l’anticipation, la mise en place d’une démarche structurée pour l’identification, l’analyse et le suivi des risques des EEP en vue de doter ce ministère d’une vision globale sur les risques du secteur des EEP, basée notamment sur une cartographie des risques fixant les seuils d’appétence de l’Etat aux risques identifiés ainsi que les mesures d’atténuation y afférentes.

Dématérialisation et digitalisation des procédures

Dans le cadre de la stratégie du gouvernement en matière de développement de l’économie numérique, le Ministère a lancé plusieurs actions et projets de numérisation et de dématérialisation en relation avec les EEP afin de promouvoir la digitalisation et la dématérialisation des procédures internes et externes de ces entités et de leurs relations avec le Ministère.

 

4. Dans le cadre des réformes engagées en vue de l’optimisation du portefeuille public, quelle est votre perception quant à la fonction actionnariale de l’Etat ?

En application des Hautes Orientations Royales lors du Conseil des Ministres tenu le 10 octobre 2018, le Ministère travaille, d’une manière continue, sur la mise en place d’un plan d’action visant la restructuration de certains EEP, essentiellement, à travers la réflexion sur le devenir de certaines filiales publiques et leurs actifs ne se rattachant pas directement à l’activité principale de ces entités, ainsi que les actions menées visant la rationalisation des dépenses de ces EEP, et ce, dans le cadre de Contrats Programme avec l’Etat.

Dans ce sens, l’objectif du dialogue stratégique entamé par le MEF est d’aboutir à une vision concertée EEP-Ministères de tutelle et autres partenaires au sujet de la stratégie des EEP, et ce, à travers l’examen de la pertinence de leur modèle économique, l’appréciation de leur gouvernance et de leurs performances ainsi que l’examen des perspectives de leur évolution et de restructuration et/ou d’optimisation de leur portefeuille à travers, notamment, l’identification de certaines opérations de fusion, de capitalisation, d’ouverture du capital ou de cession.

En parallèle, les EEP de leur côté, doivent procéder à l’optimisation de leur portefeuille par la cession de leurs participations et filiales dont l’activité s’écarte de leurs missions légales ainsi que par la cession des actifs non nécessaires à l’exploitation.

Toutefois, l’Etat continuera à accompagner ces EEP en amont moyennant l’autorisation de créations de filiales et de prises de participations nécessaires, et ce, sur la base, notamment d’études stratégiques et chaque fois que cette autorisation assure le développement de synergies intelligentes favorisant non seulement la rentabilité économique et financière, mais également la création d’emplois, une meilleure répartition territoriale de l’effort d’investissement public, le renforcement de la gouvernance des entreprises, l’incitation de certains secteurs d’activité et le financement de l’innovation pour une justice sociale inclusive et soutenable.

De même, une importance particulière est accordée à l’accélération du processus de transformation des Etablissements Publics marchands en Sociétés Anonymes (SA), selon le principe du maintien de la personnalité morale de ces entités, en vue de les préparer aux mutations de leur environnement et à l’adoption de nouveaux modes de gestion des deniers publics comme l’ouverture du capital, la gestion déléguée ou le PPP.

Ainsi, le déploiement de la GAPP nécessitera, outre la réforme du dispositif encadrant les opérations de liquidation et la conduite d’un programme d’études stratégiques, l’amendement de la loi n° 39-89 autorisant le transfert d’entreprises publiques au secteur privé en vue d’y intégrer les principes et les modalités nécessaires pour encadrer et régir les principales fonctionnalités afférentes aux opérations de portefeuille. Ledit déploiement suppose également l’adoption d’une stratégie actionnariale publique déclinée dans une charte, précisant les lignes directrices de l’actionnariat public et le périmètre d’EEP nécessitant l’adoption de ce mode de gestion.

Par ailleurs, l’optimisation des relations financières entre l’Etat et les EEP, par la formulation et la mise en place progressive d’une politique pluriannuelle des dividendes et des autres contributions au Budget Général de l’Etat (BGE), représente l’un des objectifs majeurs du MEF.

Cette politique devra constituer le cadre de conciliation entre les besoins de financement des EEP contributeurs et les intérêts patrimoniaux de l’Etat actionnaire, en veillant à assurer une visibilité à court et moyen terme sur la juste rémunération de l’Etat actionnaire. Elle devra être également évaluée sur une base pluriannuelle en tenant compte de la mission et des éléments relatifs à l’activité de l’EEP concerné, à sa situation financière et à ses perspectives de développement.

D’un autre côté, l’effort d’optimisation du niveau des subventions de l’Etat à certains EEP ou du niveau des déblocages à leur profit, est mené en prenant en compte le niveau de leur trésorerie, le taux de réalisation de leurs investissements, leurs besoins effectifs de paiement et le niveau de développement de leurs recettes propres.

 

5. L’actualisation du Code Marocain de Bonnes Pratiques de Gouvernance des EEP adopté en 2012, figure parmi les chantiers de réformes menés que vous envisagez. Tout d’abord, quel bilan faitesvous du déploiement de ce Code et quelles sont les raisons de cette actualisation ? Comment comptezvous mener ce chantier ?

La refonte du Code Marocain de Bonnes Pratiques de Gouvernance des EEP s’inscrit dans le cadre de la volonté des pouvoirs publics d’améliorer la gouvernance dans le secteur des EEP qui constitue une préoccupation constante dans quasiment toutes les réformes engagées par le MEF et plus particulièrement par la DEPP.

Je tiens à rappeler que le déploiement du Code a été opéré selon une approche pédagogique, progressive et incitative. Les avancées enregistrées sont le fruit des efforts conjugués et explicites des pouvoirs publics, des EEP, des partenaires privés et de la société civile.

Bilan du déploiement du Code et enjeux de l’actualisation

Aujourd’hui et après presque sept ans de déploiement dudit Code, une véritable dynamique est perceptible à plusieurs niveaux, aussi bien en matière de fonctionnement des Organes Délibérants (OD) et de leur professionnalisation croissante1, qu’en ce qui concerne les actions mises en oeuvre par l’Etat en termes de programmation pluriannuelle, de contrôle financier, d’audit et de renforcement des capacités des EEP ainsi qu’en matière de relations avec les parties prenantes, de transparence et de diffusion de l’information.

En ce qui concerne le fonctionnement des OD, la période 2011-2017 a connu une nette amélioration du respect de la périodicité de leurs réunions par rapport à la période 2008-2010 confirmant ainsi la tendance positive constatée depuis 2008. Ainsi, 94% des EEP ont tenu, en 2017, au moins une réunion de leurs OD, contre 95% en 2016 et seulement 78% en 2008.

De même, la période 2012-2017 a connu un développement significatif de l’institution des comités spécialisés (audit, stratégie et investissement, nomination et rémunération…) issus des OD au niveau de nombreux EEP ainsi que l’opérationnalisation des comités existants. Ces développements ont contribué à professionnaliser davantage l’action des OD des EEP et à renforcer la pertinence et la qualité de leurs décisions et leur impact positif sur les performances des EEP.

Ces entités connaissent également une amélioration continue de leurs pratiques de gouvernance à travers la diffusion des informations financières et extra-financières, que ce soit au bulletin officiel ou via les sites Internet et/ou les rapports d’activité des EEP ainsi que l’instauration des instruments de gestion des risques.

Par ailleurs, ces entités mènent des actions d’amélioration de leurs relations avec les parties prenantes à travers l’amélioration de l’accès à l’information, la simplification des procédures et leur digitalisation et la réduction des délais de paiement de leurs fournisseurs. De nombreux EEP intègrent de plus en plus les préoccupations environnementales et sociétales dans leurs activités et leurs processus de gestion.

Toutefois, certains aspects méritent un effort de mise à niveau, notamment en ce qui concerne la pléthore de la composition des conseils d’administration de certains Etablissements Publics telle que prévue par leur texte de création, ce qui limite la professionnalisation et l’efficacité des travaux de ces organes.

D’autres aspects nécessitent une réflexion approfondie en vue de la prise des mesures adéquates, notamment la nécessité de la mise en place d’un dispositif réglementaire clair et bien défini qui précise les conditions de nomination des représentants de l’Etat dans certains Etablissements Publics et des administrateurs indépendants au sein des conseils d’administration, ainsi que la nécessité de la considération de l’approche genre dans la désignation des représentants de l’Etat. Des efforts sont à consentir également en vue de promouvoir les évaluations des conseils d’administration et la formation de leurs membres.

L’actualisation du Code sera ainsi l’occasion d’introduire de nouvelles mesures qui devront nous permettre de rattraper le retard sur ces aspects et d’aboutir, in fine, à un Code qui s’adapte mieux à l’écosystème des EEP.

Feuille de route pour l’actualisation du Code

Ainsi, le processus de lancement des travaux d’actualisation des dispositions du Code des EEP est en cours, et ce, dans le cadre de la Commission Nationale de Gouvernance d’Entreprise (CNGE). Pour ce faire, nous avons élaboré une feuille de route qui définit 3 étapes pour l’actualisation dudit Code :

• La constitution d’un groupe de travail « Code de Gouvernance des EEP » piloté par la DEPP et qui sera composé, outre certaines directions du Ministère de l’Economie et des Finances et du Ministère des Affaires Générales et de la Gouvernance, de représentants de la Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM), de l’Institut Marocain des Administrateurs (IMA), de l’Instance Centrale de Prévention de la Corruption (ICPC), de représentants d’EEP (CDG, HAO, OCP, ONCF, ADM…), d’universitaires…

• L’élargissement de la consultation à d’autres parties prenantes afin de déclencher des débats à même d’enrichir le Code. Nous avons ainsi lancé un appel à contributions pour mener ce projet d’actualisation dans le cadre d’une approche participative impliquant des partenaires nationaux et internationaux ;

• Le lancement officiel du Code actualisé dans le cadre d’un séminaire regroupant l’ensemble des partenaires concernés ;

• L’initiation d’actions de communication et de sensibilisation en faveur des EEP pour les inciter à accentuer la dynamique d’implémentation du Code actualisé.

 

6. Quelles sont les actions que vous envisagez pour renforcer l’efficacité du contrôle financier de l’Etat sur les EEP ?

Actuellement, le contrôle financier de l’Etat sur les EEP et autres organismes est exercé, par la DEPP, en vertu de la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes et s’exerce sur les établissements publics ainsi que sur les sociétés d’Etat, certaines filiales publiques et sociétés gestionnaires de services publics concédés par l’Etat.

Ce dispositif a fait l’objet d’une réflexion et d’une étude approfondie de concert avec les partenaires concernés qui ont été concrétisées par l’élaboration d’un projet de loi visant la réforme dudit contrôle, mené dans le but d’assurer une évolution constructive du système de contrôle intégrant les préoccupations majeures d’une gouvernance efficace en vue de contribuer à l’amélioration des performances du secteur public de manière générale.

Le projet de loi a été élaboré selon une approche participative, de concert avec les différentes parties prenantes (EEP, tutelles techniques…) et vise à faire évoluer ce dispositif vers les préoccupations de maitrise des risques, d’amélioration des performances et de sauvegarde du patrimoine, tout en professionnalisant davantage les métiers du contrôle et d’administrateur au sein des EEP.

Ainsi, le projet de loi en question, publié sur le site du Secrétariat Général du Gouvernement le 27 janvier 2015 et examiné en Conseil du Gouvernement le 19 octobre 2017, vise à renforcer la corrélation entre la gouvernance et le contrôle. Ce projet est actuellement en cours de finalisation par le MEF sur la base des observations des Départements ministériels et des nouveaux éléments du contexte.

Le dispositif de gouvernance et de contrôle financier des EEP sera, ainsi, revu pour responsabiliser davantage les dirigeants et organes de gouvernance de ces organismes en élargissant leurs marges de manoeuvre sur les aspects relevant de la gestion courante avec cependant des obligations accrues en matière de reddition des comptes et d’évaluation.

De même, le contrôle sera réorienté plus vers l’appréciation des risques, de la qualité de gestion, de leurs performances ainsi que la conformité de leur gestion aux missions et aux objectifs qui leur sont assignés. Pour sa part, la gouvernance sera rehaussée au niveau des meilleures pratiques à l’international. Cette réforme sera accompagnée d’un processus de dématérialisation et de simplification des procédures touchant, notamment les actes de contrôle, l’échange de données et la commande de ces organismes.

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